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    國庫集中支付下政府預算會計的改革

    發布時間:2018-01-03 11:19

      摘要:改革開放以來,我國建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政制度,采用國庫集中收付制度,使得預算會計的環境發生了巨大變化,相應的要求我國的預算會計也進行改革。本文主要針對的是國庫集中收付制度下政府預算會計改革這一角度進行研究。本文首先介紹了國庫集中收付制度下支付預算會計的變化,針對國庫集中收付制度下我國預算會計中存在的問題,結合我國預算會計的實際,對預算會計的改革提出了自己的建議。


      關鍵詞:政府預算會計,國庫集中支付制度,預算會計改革


      引言


      隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和市場運行機制的日益完善,我國正在全面推行現代國庫管理制度。但是經濟體制的發展,我國政府職能轉變和財政體制改革的不斷深化,我國預算會計環境己發生了重要的變化,使得原來的核算內容、核算方法和信息披露等方面存在的問題和局限性凸顯。我國應重視國庫集中支付制度下政府預算會計會計的改革,使其更好的為社會主義建設服務。


      一、政府預算會計與國庫集中支付概念界定


      (一)政府預算會計的概念


      我國的預算會計和國家預算管理體制緊密相關,預算會計要為國家預算管理服務,提供預算執行和實施情況。我國預算會計基本概念大致可表述:以預算管理為中心的宏觀管理信息系統和管理活動,是核算、反映和監督政府以及行政事業單位預算執行的一門專業會計。


      (二)國庫集中支付的概念


      中國的國庫集中支付制度,是指將政府所有的財政性資金集中在國庫或者國庫制定的代理行建立國庫單一賬款,各單位的預算資金全部在該賬戶的分類賬戶中管理,政府所有財政性資金通過這個賬戶體系集中支付到商品和勞務供應商帳戶的財政資金管理制度;建立國庫集中支付制度,取消個支出部門、支出單位在商業銀行開設的預算內和預算外資金支出賬戶,將這些資金統一集中到各級財政部門在中央銀行的單一賬戶。同時,國庫集中支付制度是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行結算,直到資金達到商品和勞務供應者賬戶全過程的監控制度。


      二、國庫集中支付下預算會計存在的問題


      隨著財政管理改革的深化,尤其是國庫集中支付制度的實行,對政府預算會計提出了更高的要求。而現行預算會計制度卻存在著多方面的問題,主要集中在會計體系、核算內容、計量基礎及報告等方面。


      (一)我國現行政府預算會計體系存在的問題


      1、國庫集中收付下會計主體問題


      我國實行財政集中收付制度后,政府預算會計主體大體可分為兩類:一類是單位的資金管理、會計核算均由國庫集中支付執行機構統一承擔,國庫集中支付執行機構為每個預算單位設一套賬;另一類是只取消單位在銀行的存款賬號,資金由國庫集中支付執行機構管理,會計核算仍由預算單位自行辦理,會計信息由預算單位提供。在這種情況下,也出現了關于“會計主體”的討論。有的認為國庫集中支付執行機構就是會計主體,尤其是在第一種模式下,預算單位會計主體的功能出現弱化;有的則認為會計主體仍是各行政事業單位。


      2、我國預算會計目標尚不完善


      我國現行政府預算會計規范并沒有就會計目標問題作出詳細的闡述,分散在不同的文件規定中。我國預算會計目標從總體上說是提供預算執行情況的信息,主要服務國家的宏觀經濟管理、政府預算管理的需要以及政府單位內部管理。這種規定僅強調了會計信息對加強內部管理的作用,忽視了我國社會公眾、民間團體等資源提供者利用會計信息對政府進行有效監督和評價的需要,預算會計目標無法突出反映政府的公共受托責任。隨著國庫單一賬戶體系制度的實施、對政府預算會計所需提供的信息及如何提供的要求都與以往有所不同,而這就要求做到會計目標的與時俱進。但是目前我國政府預算會計制度對會計目標并沒有一個明確的界定,也談不上與時俱進,這對政府預算會計工作的開展埋下了安全隱患。


      (二)政府預算會計的核算內容存在問題


      1、會計核算范圍過窄


      國庫集中收付制度下,所有的財政資金都要納入國庫集中支付,包括預算外資金。但財政總預算會計仍只核算預算內資金,不核算預算外資金,并且依靠現行的總預算會計制度來核算預算內外資金還存在很多問題。此外,有些收入和支出我國預算會計制度沒有納入預算會計的核算系統,沒有設置相應的會計科目,對于其內容如何核算更是無從談起。


      2、部分制度規定不夠合理


      目前我國預算會計制度的的某些具體規定不合理,不易實際操作,需要進一步完善。比如關于對外投資問題:在財政總預算會計制度中,仍然將所有對外權益性投資作為預算支出處理,沒有進行投資資產的核算。再如,關于固定資產計量問題:對固定資產的計量,按收付實現制對固定資產不計提折舊,在行政事業單位編制的資產負債表是按照賬面原價來反映的,實際上虛增了資產的價值。另外由于不計提折舊,行政單位和事業單位要進行內部成本核算、成本管理,加強績效預算時,其費用就缺失折舊費用一塊,不利于加強管理。


      (三)收付實現制會計基礎存在問題


      完全收付實現制由于不能為財政資金管理者提供完整的政府資源的分布、使用和消耗方面的會計信息,因此很難滿足政府對財政資金運用和管理的需要。采用收付實現制的存在的主要問題表現為以下三個方面:


      1、收入和支出的確認時間難以確定


      建立國庫單一賬戶體系后,取消了原預算單位在商業銀行的開戶,行政事業單位只能以代理銀行的通知書確認收入,接著進行支出的確認、或是實物的流入、或是用款額度的增加,而沒有貨幣資金的流入。但是行政事業單位會經常發生貨物已到,但發票單未到、款未付,或款已付但貨物尚未到達的會計業務,同時在付款方式上也有一次付款、分期付款、甚至跨年度付款或按合同規定在采購完成后保留部分尾欠款等方式,這些業務導致了行政事業單位確認收入和支出時的入賬時間變得無從確定。


      2、無法全面反映政府的隱性負債


      在收付實現制下,財政支出僅包括以現金實際支付的部分,不反映那些本期已經發生但尚未支付的支出,從而有可能使某些己經發生但尚未用貨幣支付的隱性債務未能體現,給財政資金帶來風險,忽視其財政風險。從而一方面低估了當年財政支出,虛增了政府可供支配的財力資源,對國庫合理安排調度財政資金極為不利,另一方面則導致了政府與之相關的債務被掩蓋,不利于財政風險的防范。


      3、不利于正確處理年終結轉事項


      收付實現制基礎上進行的總預算會計核算中,存在因跨年度支出而出現結余不實的問題。在年度預算執行過程中,各級政府部門經常會遇到預算己經安排,但由于各種原因當年無法支出的問題。如果按照收付實現制的要求處理,容易造成當年結余不實。在預算執行過程中,對一些較大的支出項目,需要按項目進度分次撥付資金,若項目跨年度時,就可能會出現實際撥款數小于預算支出項目所需金額的情況,按此記錄和匯總總預算會計的支出數額就會使預算平衡表出現結余。而實際上由于應付未付的資金是己實施項目必需的資金,并不是真正的預算結余。由此會影響預算信息的真實性,并給以后年度預算項目的安排造成假象。


      三、我國國庫集中支付下預算會計改革的措施


      (一)重組預算會計體系


      1、明確核算主體


      受國庫集中收付制度的影響,我國預算會計將逐漸趨向以一級政府為中心,核算整個政府的財務狀況及收支情況的政府會計發展。行政事業單位不再是核算主體,不進行獨立核算,實行報賬制度,作為報銷單位管理。行政單位和事業單位將成為政府的報賬主體,而不再是核算主體。但是為了滿足信息使用者的要求,保證公共財政資源或其他資源真正用于限定的用途,體現資源的專用性,我國應借鑒國外經驗,引入基金核算主體?;鸷怂阒黧w可以更好地貫徹??顚S迷瓌t,使各種具有專門用途的預算資金的界限更加清楚,便于加強政府財務資源管理,最終促使公共受托責任的有效履行。政府采用基金作為核算主體,可以保證各項資源用于其法定用途,增強政府會計的透明度。因此,國庫集中收付制度改革迫切要求我國盡快引入基金主體。


      2、明確政府會計目標


      在政府會計中公共受托責任是一個至關重要的概念,所有政府會計目標都必須以公共受托責任為依據。同時,以公共受托責任為邏輯起點來構建政府會計目標也是我國政府會計改革的出發點。政府會計目標具有可分性,包括三個層次:全面目標、基本目標和具體目標。政府會計的全面目標是幫助政府履行公共受托責任,為經濟、社會和政治決策,為評價管理和組織業績提供信息;政府會計的基本目標是促進政府單位建立健個財務管理機制;幫助使用者評價政府的受托責任;幫助使用者確定政府單位提供服務的水準;政府會計的具體目標是保證公共財政資源或其他資源真正用于限定的用途,以體現資源的專用性,防范舞弊和貪污,保護公共財政資金的安全。


      (二)拓寬核算內容,重新設置會計科目


      1、擴大核算內容


      在核算內容方面,要逐步擴大核算范圍,將預算外資金納入預算內管理,逐步規范資產、負債、支出的列報口徑和年終結轉等內容。


      第一,將預算外資金納入預算內管理。國庫集中收付制度要求,所有財政資金都通過國庫單一賬戶統一撥付,因此,預算會計的核算內容必須包括所有的財政性資金。逐步將預算外資金納入預算內管理。在新的預算外資金管理體制下,部門和行政單位收繳的預算外資金不會經過行政單位的銀行賬戶,單位使用的預算外資金與其收繳的預算外資金沒有任何關系,單位取得的資金不再區分預算外資金和預算內資金,他們統一由財政部門根據部門預算中的支出需要進行支付。


      第二,擴大財政負債的核算范圍。目前,我國游離于政府預算會計核算范圍之外的負債項目很多,但是鑒于現有的技術條件,并不可能把所有的項目都納入核算范圍。從對財政負債項目分析來看,很多負債必須納入財政負債的核算范圍,但現實中都還未納入核算范圍。為了化解政府財政未來集中支付所帶來的財政風險,應當采用預提方法,合理預計在各個會計期間應負擔的未來社會保障支出,當年應分擔的部分列為預算支出;政府提供的貸款擔保,但還款人已經明確沒有還款能力,需要政府承擔償還責任的數額部分,根據權責發生制原則,應當列為政府負債。


      2、調整預算會計科目


      實行國庫集中收付制度后,財政資金運作方式發生了很大的變化,必須要設置必要的會計科目和賬務處理程序,來全面地反映國庫集中支付業務,既要反映無貨幣資金收入、支出的撥入經費和經費支出的核算內容,又反映財政授權用款額度增減變動的核算內容。這些核算內容都需要通過一定的會計科目來進行體現。


      新的政府收支分類體系由“收入分類”、“支出功能分類”、“支出經濟分類”三部分構成。各部分自成體系、相對獨立?;趯ΜF行政府預算會計科目的分析,筆者認為財政總預算會計、事業單位會計和行政單位會計應進行適時的改進。


      (三)恰當引入權責發生制


      目前,國際上公共部門的會計計量與確認基礎主要有四種模式,即完全的收付實現制基礎、修正的收付實現制基礎、修正的權責發生制基礎和完全的權責發生制基礎。目前世界上大部分國家在其政府會計中采用了權責發生制。在我國,針對政府會計確認與計量模式的改革討論得很熱烈,但是始終未達成統一的觀點,但大家都認同中國的政府會計確認與計量要向權責發生制靠攏。但就我國目前的國情,立馬全面采用完全實行權責發生制存在很多問題,將承擔較高的成本,而且預算會計人員隊伍素質不高,容易引起相關利益者的反對。鑒于我國政府預算會計的實際情況,及借鑒西方發達國家改革的經驗教訓,建議我國政府預算會計的改革采用循序漸進的做法。先從收付實現制逐步轉換到選擇修正的權責發生制,待條件成熟時再逐步向高程度的權責發生制過渡,最終建立具有中國特色的,科學規范的政府預算會計制度。


      結語


      本文通過對國庫集中支付制度下我國政府預算會計改革的相關研究,介紹了政府預算會計及國庫集中支付制度,分析了國庫集中支付條件下我國現行政府預算會計存在的問題,并針對存在的問題提出了我國政府預算會計改革的基本思路,以期對我國預算會計制度改革方案的建設和預算會計實務能盡到一點綿薄之力。


      作者:李新軍


       參考文獻

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    學術參考網:http://www.kj9993.net/kj/ys/222727.html

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