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    從傳統公共行政到新公共行政

    發布時間:2019-06-04 11:04

      【摘要】自上世紀以來,西方國家的政府管理摒棄了傳統公共行政模式的“效率優先”宗旨,轉向了新公共行政模式。在新公共行政模式下產生的服務型政府,以“以人為本”作為核心要求,正符合我國“科學發展觀”理論的主旨要求。通過研究在不同的時代背景下西方政府職能的發展和變遷,借鑒西方國家的成功經驗,對于我國新型政府的創建具有重大的現實意義和參考價值。


      【關鍵詞】傳統公共行政;新公共行政;政府職能;服務型政府


      作者:王子君


      政府應“扮演”何種角色,在西方行政學理論百年的變遷過程中一直是一個爭論不休的問題。本文以傳統公共行政模式和新公共行政模式為例,分析在這兩種理論模式下西方政府的職能定位,在學習西方社會管理不同范式的同時,也為我國政府在新歷史時期下的發展和進步提供了借鑒、指明了方向。


      一、傳統公共行政模式


     ?。ㄒ唬﹤鹘y公共行政模式產生的時代背景


      傳統的公共行政模式產生于19世紀末20世紀初,這一階段這是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義的過渡時期,社會上出現了一系列前所未有的復雜問題,如:官場腐敗、“政黨分肥”、行政職業能力和效率低下等。這些問題的產生使人們關注政府,研究有關公共行政的問題,以求解決現實矛盾,傳統公共行政模式的誕生不僅是社會發展進步的客觀要求,也是社會發展進步的表現。在20世紀70年代以前,傳統的公共行政模式一直是政府研究領域中居于支配地位的主導范式,有自己一整套的理論、原則、假定和方法。


     ?。ǘ﹤鹘y公共行政模式的理論基礎


      1.韋伯的官僚制


      西方傳統公共行政模式的第一個理論基礎是馬克斯?韋伯的官僚制理論。官僚制作為理性和效率的工具,一方面適應了工業化大生產和公共行政日益復雜化的客觀要求,另一方面,奠立了真正意義上的理性契約精神?!熬_、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力,在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的,特別是集權體制的行政管理時,比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來,能達到最佳的效果”。[1]


      2.威爾遜的政治行政二分法


      傳統公共行政模式的第二個理論基礎是伍德羅?威爾遜的政治與行政兩分法。威爾遜在《行政學研究》中指出:“行政應當在政治的適當范圍之外,行政問題不是政治問題,雖然政治為行政確定任務,但政治不能去操縱行政”。[2]執行政策而不參與政策制定是在政治與行政兩分法之下公務員的一個重要特征,也是傳統公共行政模式的明顯特點。


      3.泰勒的科學管理理論


      泰勒的科學管理理論是傳統公共行政的第三個理論基礎??茖W管理理論是在西方工業社會背景下產生的管理方式,根本目的是用科學化、標準化管理方法代替經驗管理謀求最高勞動生產率私營部門中卓有成效的管理方法。[3]它用效率和科學取代一時心血來潮的決定,將效率放在了管理的首位。


     ?。ㄈ﹤鹘y公共行政模式下的政府職能角色


      傳統公共行政模式盛行的時期,正值資本主義的發展上升階段,整個社會崇尚自由主義,政府的任何行為均要以是否有助于促進社會的最大利益為宗旨。傳統公共行政模式下,政府以官僚制作為公共部門內部組織形式,由公共部門直接提供公共服務。特點在于重視規則和制度,實行嚴格的等級制模式,強調對于公共部門的政治控制,行政部門只是執行而不參與政策的制定。


      為達到社會的最大利益,國家的作用就只能被限定在對外防御外敵入侵、對內保障個人的權益和自由,舉辦公共福利和設施,使國家成為“守夜人”和“警察”;而對于一切經濟活動,自由放任,不加任何措施干涉,政府只是為經濟運轉提供環境保證。在傳統公共行政模式下,資本主義的高速發展需要政府盡力以最小的成本完成最多最好的目標,創造以“效率”為核心的傳統公共行政是時代的必然選擇。


      二、新公共行政模式


     ?。ㄒ唬┬鹿残姓J疆a生的時代背景


      隨著社會的發展、時代的進步,公共行政作為一門回應和解決社會公共問題的科學,也在孕育著新的變革,面臨著新的挑戰。由于傳統公共行政抹殺了個人、家庭和社會團體的積極性、主動性和創造性,無效率地生產和提供公共物品,扭曲市場法則,對顧客提出的要求不敏感,追求整齊劃一的服務,忽視公共服務的多樣化;公共物品的生產不是消費者說了算,而是生產者說了算,這就造成公共物品生產與供給的高成本、低效率和浪費。理論缺乏解釋力,管理方式無法適應實踐需要的困境,時代呼喚新公共行政模式。


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      1.新治理理論


      新治理理論吸收了來自西蒙的有限理性的概念,認為人類的純理性行為幾乎是不可能的,大多數官員做事,只是以滿意為標準;還借鑒了經濟學的原理,認為在自然狀態下,人們都是理性和自利的,偏好自由的市場作用,將組織看成是出于自身利益或組織利益進行著平等交易的委托人和代理人之間的關系模式,其作用更多的是如何調整公民和政府之間的關系問題。[4]該理論認為,新公共行政模式的背景下,公民所想要和需要的并不是更多的政府,而是更多的治理。


      2.社會公平理論


      社會公平是新公共行政模式所追求的目標,強調政府要向公民提供公正、平等的服務。新公共行政模式下的行政機關應具有廣泛的自由裁量權,社會公平理論應當在當代以及代際之間有效應用,并且將公共性和公民精神聯系起來,向公共政策的制定者和執行者傳遞了這樣的信息――成本和收益的公平分配問題與經濟和效率問題同等重要,強調了公平的價值和意義。


      3.公民精神理論


      新公共行政模式與公民的角色密不可分。新公共行政模式下對于公民精神的強調,提倡不同組織間積極的相互作用,實現了政府責任、公共利益以及公民權利的回歸,使得公民可以越來越多地直接參與治理,形成了公共精神。[5]公共精神的形成也使得原來的效率政府轉向責任政府,實現了社會和國家的全方位發展。


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      在新公共行政模式下,服務型政府成為主流發展趨勢,將公共性、公平、責任和價值訴求等融入到政府管理過程中,將公平作為公共行政的規范性支柱,要求公務員致力于更合理地分配公共物品和服務,要求追求更大的善。[6]新公共行政下的政府以公共利益最大化為取向,依法對社會公共事務進行管理,強調公民社會與政府資源的互融和協調,重新界定了政府應有的作用和地位。


      新公共行政模式并不是對傳統公共行政模式的完全否定,而是一種合乎社會變遷與理論變遷規律的理論創新。它的產生對公共行政學的影響是重大的、持久的,其理論主張,尤其是關于價值觀、道德觀和關注現實政策的主張,一直是當代公共行政學的中心議題之一,對于整個政府機構和社會的發展具有十分重要的作用。


      三、西方政府職能的轉變對我國行政機構改革的啟示


      從西方的政府角色轉變過程中得到的借鑒和啟示,主要可以從理論與實踐兩個方面來加以分析和研究。


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      1.發展現狀


      經過十多年的學術研究,我國的公共行政已形成較為完善的學科理論體系,但也存在一些突出的問題:首先,對于國外研究領域的新發展、新趨勢及新成就跟蹤不夠,新理論、新方法和新技術的引進、消化和吸收能力亟待加強;二是學術基礎不牢,不能吸收其他非政府管理學科的成功經驗,缺乏在主題上創新,在范圍上拓寬和在基礎上打牢的能力;三是理論研究落后于現實的管理實踐,學科的應用性、現實性和生命力不強。[7]指導理論問題的存在直接制約了實踐工作的開展,影響了我國行政機構的改革,必需加以重視和完善。


      2.現實意義


      新公共行政理論超越了傳統公共行政學的實證主義模式,有選擇的吸收了傳統公共行政模式的“精華”,著眼于對價值的關注。它倡導社會公平,重新界定了“公共”的意義和范圍,為學者們對傳統公共行政理論的變革提供了強有力的理論支持。從公共行政的實踐來看,新公共行政學基于社會公平原則而提出的諸如減少層級節制、分權、參與、民主行政、對社會公眾需求做出積極回應以及直接溝通等觀念與主張,為政府在現實中的變革提供了理論基礎,指明了方向,在政治與行政密不可分的中國是具有現實可操作性的。


     ?。ǘ膶嵺`方面來看


      1.發展現狀


      從實踐上看,近年來我國各地群體性事件頻發,在某種程度上可以認為是公民對強調價值理念的新公共行政模式的強烈要求,也可以認為是公民對只關注效率的傳統公共行政模式的挑戰。在傳統公共行政模式下,由于堅持政治與行政的分離,使公共行政研究局限于一個非常狹小的領域內;不重視與社會、政治密切相關的相關問題研究,致使公共行政理論一直游離于社會政治現實之外,遠遠不能滿足解決社會問題、處理社會危機的需要。[8]只重視效率,而不關注社會問題,不顧及社會公平,其結果必然會導致社會上的強勢群體實際獲得的利益最多,進而必然加劇不公平現狀,造成社會結構的不穩定和動蕩。


      2.現實意義


      新公共行政模式突破了傳統的官僚制、政治行政二分法、價值中立等原則,倡導社會的現實公平與代際公平,將民主行政、分權、參與、顧客服務導向和關注社會問題等引入到管理過程中,強調了價值理念和公民精神,不僅豐富和發展了公共行政理論,也改進了我國政府管理的方法和模式。其主張政府通過觀念和行為的轉化以解決社會存在的尖銳問題的觀點,彌補了只重視效率的傳統公共行政模式的不足,不僅抑制了社會上的那些既得利益者的利益,還對社會中的弱勢群體予以必要的補償,減少了當今社會中存在的不公平因素,促進社會公平,進而將此類極端事件在事發之前就泯滅于未然。


      實現我國政府職能的轉變,可以從以下幾個方面著手:首先、加大政府體制創新的力度,切實轉變政府職能,將競爭引入到公共物品供給中;其次、引入市場競爭機制,提高政府的工作效率;最后,增強政府公務員的管理和服務意識,重塑政府和社會的關系。在新公共行政的模式下,政府的真正問題在于權力和政治間的關系,政府問題的解決之道在于更多的政府而不是更少的政府。[9]只有真正的認識到公共行政的精神并將其運用到實踐工作中,學習西方的發展進步,以人為本的發揮政府作用,最終才能真正實現人與社會的同步發展。本文來自《公共行政評論》雜志

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